Sozialstaat und Sozialstaatlichkeit, das sozialstaatliche Leistungssystem und der Sozialstaatsgedanke an sich, haben innerhalb der letzten Jahrzehnte erhebliche Veränderungen erfahren. Etwa seit der Jahrtausendwende vollzog sich eine charakterliche Neuausrichtung des deutschen Sozialstaats, verbunden mit einem qualitativen Wandel wohlfahrtsstaatlicher Leistungen. Was genau geschehen ist und welche Auswirkungen sich hinsichtlich der Entwicklung von Armut und sozialer Ungleichheit im Land feststellen lassen, wird in der vorliegenden Studie näher untersucht. Konkret wird betrachtet, welche Änderungen im Sozialstaatsgefüge durch die Politik erfolgt sind und welche armutsrelevanten Auswirkungen sich faktisch feststellen lassen. Außerdem wird untersucht, welche diesbezüglichen Entwicklungen in der Bundesrepublik eindeutig bzw. nachweislich im Zusammenhang mit den geänderten sozialen Gegebenheiten stehen und was sich theoretisch und plausibel darauf zurückführen lässt. Darüber hinaus wird die veränderte Sozialstaatlichkeit unter dem Aspekt der sozialen Gerechtigkeit und der Armutsvermeidung betrachtet und beurteilt.

Textprobe: Kapitel 1.1, Verlauf der wohlfahrtsstaatlichen Neuausrichtung in der BRD nach der Abkehr vom Keynesianismus bis zum Jahr 1998: Kaum ein anderer Politikbereich unterliegt solchermaßen Veränderungen wie die Sozialpolitik. Ein eindeutiger Beginn des wohlfahrtsstaatlichen Wandels unserer Zeit ist in Deutschland bereits in der Sozial- und Arbeitsmarktpolitik der 80er Jahre festzustellen. Mit dem Amtsantritt des Bundeskanzlers Helmut Kohl verfestigte sich ab 1982 der sog. Neoliberalismus, der bereits einige Jahre zuvor begonnen hatte, die keynesianisch gesteuerte Politik in der Bundesrepublik abzulösen. Der Neoliberalismus drücke, so der Sozialwissenschaftler Rainer Roth (1999), ‘nicht nur aggressive Erfordernisse eines krisenhaften Stadiums der Kapitalverwertung aus, sondern auch eine Kräfteverschiebung zwischen Staat und Konzernen’. Je mehr die ökonomische Macht von Banken und internationalen Unternehmen wachse, desto stärker werde ihre Position gegenüber der Politik und desto mehr verlangten sie, selbst zu bestimmen. Eine Folge war die Drosselung staatlicher Ausgaben, jedoch ‘weitgehend nur im Bereich der soziaalstaatlichen Leistungen. [...] Die Liste der zwischen 1982 und 1990 verfügten Streichungen und Kürzungen sozialstaatlicher Leistungen ist lang.’ Neben zahlreichen Kürzungen bei verschiedenen Versicherungs- und Transferleistungen setzte die Regierung Kohl auch auf Verschärfungen von Anspruchsvoraussetzungen, Sanktionen (u.a. schrittweise Erhöhung der Sperrzeiten) und der Zumutbarkeitsregelung für Erwerbslose, um ihr erklärtes Primärziel, das Überwinden der bestehenden Wirtschaftskrise, zu verwirklichen. Paradigmatisch ummantelt wurden die Maßnahmen mit einer Art Leistungsideologie – es müsse mehr produziert / gearbeitet und weniger konsumiert werden. Die Leistungsbereitschaft des Einzelnen sei gesunken. Außerdem dürfe es keine Ausbeutung der Fleißigen durch die Faulen geben. Gleichermaßen wurde um Verständnis geworben: Die Sicherung des sozialen Netzes verlange nach Opfern, einen anderen erfolgversprechenden Weg gäbe es nicht. Auch in den Massenmedien der Bundesrepublik wurde die Auffassung, ‘dass eine 'Wende zum Weniger' nötig sei […] wie ein Naturgesetz behandelt, dem zu widersprechen hieß, sich lächerlich zu machen’. Faktisch liefern international vergleichende Analysen bis heute keine greifbaren Belege dafür, dass ein verhältnismäßig hohes Sozialleistungsniveau die Wirtschaftskraft eines Landes beeinträchtigt. Eher wirkt ein umfassendes Maß an sozialer Gleichheit und Sicherheit als produktiver Faktor auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit einer Gesellschaft zurück, was an späterer Stelle (Kap. 3) genauer erläutert werden soll. Im Folgenden eine kleine Auswahl sozialpolitischer Änderungen im Überblick: Im Jahr 1982 verdoppelte man die Vorversicherungszeit für den Anspruch auf Arbeitslosengeld von sechs auf zwölf Monate sozialversicherungspflichtige Beschäftigung und senkte die Höhe des Unterhaltsgeldes in der Arbeitsförderung. Der Beitragssatz zur Sozialversicherung stieg von 3% auf 4% an. Zudem billigte das Bundeskabinett eine Verdoppelung der Sperrzeit sowie neue Zumutbarkeitsregeln für Arbeitslose – letztere waren in der zweiten Hälfte der 70er Jahre schon zweimal verschärft worden. 1984 wurden Arbeitslosengeld, Kurzarbeitergeld und das sog. Schlechtwettergeld, eine Vorgängerleistung des heutigen Saison-Kurzarbeitergelds, von 68% auf 63% des vorangegangenen Nettoeinkommens verringert und die Höhe der Arbeitslosenhilfe von 58% auf 56% des früheren Nettoentgelts abgesenkt. Daneben kam es sowohl zu einer weiteren Kürzung des Unterhaltsgeldes als auch zu einer erneuten Verlängerung der Sperrzeit, die nun um weitere vier Wochen auf zwölf Wochen ausgeweitet wurde. Ab 1986 wurden bei der Bedürftigkeitsprüfung für Arbeitslosenhilfe auch Einkommen und Vermögen von Partnern in sog. eheähnlichen Gemeinschaften (der Begriff umfasste damals noch beinahe jede Form des Zusammenwohnens und -wirtschaftens zwischen Mann und Frau) einbezogen. Im Bereich der Rentenversicherung beschloss man 1983 neben einer Erhöhung des Beitragssatzes unter anderem, dass rentenähnliche Zusatzeinkünfte künftig der Krankenversicherungspflicht unterliegen sollen. 1984 folgte eine Reduzierung der Rentenanpassung durch Überarbeitung der allgemeinen Bemessungsgrundlage, 1989 wurde die Bruttolohnorientierung der Renten aufgegeben und die Lebensarbeitszeit für Frauen erhöht. Bei der Krankenversicherung wurden verschiedene Leistungsansprüche der Versicherten vermindert, während Zuzahlungen und Eigenbeteiligungsanteile umfassend erhöht wurden. Im Sozialhilfebereich erfolgte vor allem eine sukzessive Herabsetzung der Regelsatzanpassung. Entgegen dem Trend des sozialstaatlichen Rückbaus verbesserte sich die finanzielle Förderung von Familien. In der Familienpolitik ermöglichte 1986 die Einführung von Erziehungsgeld und Erziehungsjahr, eine strukturelle Neuerung, dass erstmals auch Väter Erziehungsurlaub in Anspruch nehmen konnten. Sozialpolitisch bedeutend war auch das sog. Beschäftigungs-Förderungsgesetz aus dem Jahr 1985, das den Kündigungsschutz einschränkte, befristete Arbeitsverträge erleichterte und diverse Abweichungen vom Prinzip des Normalarbeitsverhältnisses begünstigte. Die Regierung senkte darüber hinaus die staatlichen Ausgaben für aktive Arbeitsmarktpolitik vielmehr wurde versucht, das Überangebot an Arbeitskräften durch Frühverrentung und Altersteilzeit abzubauen. Eine auf sozialer Ebene ebenfalls relevante wirtschaftspolitische Entscheidung war im Sommer 1983 die Erhöhung der Mehrwertsteuer von 13% auf 14%. Das zwischen 1982 und 1990 anhaltend positive Wirtschaftswachstum bei jedoch stark ansteigenden Arbeitslosenzahlen führte in Verbindung mit der betriebenen Sozialpolitik dazu, dass trotz wachsendem gesellschaftlichen Wohlstand eine relative Verarmung bei einem zunehmenden Teil der Bevölkerung eintrat – eine Entwicklung, auf die hier nur am Rande hingewiesen werden soll. Sozialpolitische Probleme blieben in hohem Maße ungelöst. Überdies sank die Sozialleistungsquote der Bundesrepublik von 30,1% im Jahr 1982 auf 26,5% im Jahr 1990. Das Armutsrisiko stieg in erster Linie für jene Personengruppen, die nicht oder nicht mehr am Erwerbsleben teilnehmen konnten. Zusammenhänge zwischen der gerade 1982 und 1983 äußerst entschieden praktizierten ‘Politik der Leistungseinschränkungen im Sozialbereich’ und den steigenden Armutszahlen wurden regierungsseitig später geleugnet. 1990 wurde die wirtschaftliche und politische Wiedervereinigung Deutschlands herbeigeführt (die bislang beschriebenen Vorgänge bezogen sich ausschließlich auf den westlichen Teil der heutigen BRD). Der ehemaligen DDR wurde dabei die strukturelle Ordnung der Bundesrepublik auferlegt, verbunden mit dem Versprechen ‘es wird niemandem schlechter gehen als zuvor’. Bei der Bundestagswahl Ende 1990 konnten Helmut Kohl und seine schwarz-gelbe Regierung mit dieser und anderen zumindest sehr optimistisch gedachten Zusicherungen die gesamtdeutschen Wähler für sich gewinnen 1994 wurde die Regierung Kohl noch einmal knapp im Amt bestätigt. In der Zeit von 1990 bis 1998 wuchsen die deutschen Staatsschulden von rund 1049 Milliarden DM auf über 2000 Milliarden DM an. Eine Folge der exorbitanten finanziellen Belastung – insbes. auch der Sozialversicherungen – durch den Prozess der Wiedervereinigung waren stark steigende Sozialbeiträge. Die Finanzierung der deutschen Einheit war ebenso ausschlaggebend dafür, dass die Sozialleistungsquote Mitte der 90er Jahre wieder bei etwa 30% lag. Roth (1999) weist darauf hin, dass die wachsende Staatsverschuldung eine wachsende Kontrolle von Ausgaben und Haushaltspolitik durch die Gläubiger hervorgerufen und den Einfluss der Staatsbürokratie geschwächt hat. Eine Zusammenfassung der wichtigsten sozialpolitischen Reformen zwischen 1990 und 1998 zeigt, dass sich gewisse Trends der vorausgegangenen acht Jahre fortsetzten. Bemerkenswert ist auch, dass einerseits mit der neuen Pflegeversicherung das Sozialversicherungssystem erweitert wurde und damit die Ausgaben erhöht wurden, während andererseits (auf der Einnahmenseite) eine zum Teil staatlich unterstützte Flucht aus der Sozialversicherung dessen Finanzierungsprobleme verstärkte. Unter Experten ist seit jeher die Annahme verbreitet, dass eine ‘Finanzierung über Sozialabgaben in einem Zielkonflikt zur Beschäftigungsentwicklung’ stünde. Der nachfolgende Abriss sozialpolitischer Ereignisse in Deutschland ab 1990 basiert im Wesentlichen auf Darstellungen von Jochem (1999) und Mohr (2009) und lässt eine Reihe von Geschehnissen aus Relevanzgründen unberücksichtigt. Im Bereich der Arbeitsmarktpolitik kam es 1993 mit dem ersten und zweiten Gesetz zur Umsetzung des Spar-, Konsolidierungs- und Wachstumsprogramms zu einer zeitlichen Begrenzung der Arbeitslosenhilfe und zur erneuten Absenkung der Leistungssätze (beim Arbeitslosengeld von 63% auf 60%, bei der Arbeitslosenhilfe von 56% auf 53% des letzten Nettoeinkommens). Das im Jahr 1996 verabschiedete Wachstums- und Beschäftigungsförderungsgesetz führte zusammen mit der Arbeitslosenhilfereform und dem 1997 beschlossenen Arbeitsförderungsreformgesetz unter anderem zu Einschränkungen bei den Rehabillitationsleistungen, verschärfter Überprüfung von Arbeitsunfähigkeit, nochmaliger Erleichterung befristeter Arbeitsverträge, einer weiteren Reduzierung des Kündigungsschutzes, Senkung der Bemessungsgrundlage bei der Arbeitslosenhilfe sowie zu einer noch rigoroseren Ausgestaltung der Zumutbarkeitsbestimmungen. Ebenfalls erwähnenswert ist die Tatsache, dass nun Bemühungsnachweise seitens der Arbeitslosen zu erbringen waren. Insgesamt ‘wurden die Auflagen für Arbeitslose, sich um Arbeit zu bemühen, Arbeitsangebote oder Arbeitsgelegenheiten anzunehmen, sowohl in der Arbeitslosenversicherung, als auch in der Sozialhilfe ausgeweitet.’ Zudem wurden staatliche Lohnkostenzuschüsse an Privatunternehmen ausgebaut, Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen erweitert und private Arbeitsvermittler zugelassen. Bei den Reformen im Gesundheitswesen ist besonders die Einführung der Pflegeversicherung 1994 / 1995 von Bedeutung. Desweiteren erfolgten abermals Leistungskürzungen bei den Krankenkassen bei gleichzeitiger Erhöhung von Eigenbeteiligungen und Zuzahlungen. Im Bereich der Sozialhilfe wurde die Anpassung der Sozialhilfesätze an steigende Lebenshaltungskosten mehrfach ausgesetzt. Das Wohngeld wurde ab 1990 überhaupt nicht mehr an die Entwicklung von Mieten und Einkommen angeglichen (bis zur Wohngeldreform 2001). Auf dem Feld der Familienpolitik legte die Regierung dagegen 1992 einen ab 1996 gültigen gesetzlichen Anspruch auf einen Kindergartenplatz für Kinder ab drei Jahren fest. Außerdem erhöhte man das Kindergeld und hob die Steuerfreibeträge für erwerbstätige bzw. entsprechende Einkünfte beziehende Eltern an. Bei der Rentenversicherung wurden im Rahmen des Wachstums- und Beschäftigungsförderungsgesetzes 1996 das Fremdrentenrecht eingeschränkt, die Anrechnungszeiten verkürzt und das Renteneintrittsalter für Frauen angehoben. Im Dezember 1997 folgte das sog. Rentenreformgesetz '99 es beinhaltete eine Senkung des allgemeinen Rentenniveaus, die Einführung des Demografiefaktors , Heraufsetzung der Altersgrenzen ab dem Jahr 2000 und ferner eine stärkere Würdigung von Kindererziehungsphasen. Mit dem Gesetz sollte auch die Zahl der vorzeitigen Übergänge vom Erwerbsleben in die Rente verringert werden. Einige Beschlüsse in der Wirtschaftspolitik führten ebenso wie die Mehrzahl der sozialpolitischen Maßnahmen zu einer höheren finanziellen Belastung der Bürger: Mit Beginn des Jahres 1993 wurde z.B. die Mehrwertsteuer von 14% auf 15% erhöht, zum 01.04.1998 trat eine Mehrwertsteuererhöhung von 15% auf 16% ein. Im Großen und Ganzen ist festzuhalten, dass die von CDU, CSU und FDP betriebene Sozialpolitik zwischen 1982 und 1998 von drei primären Zielsetzungen bestimmt wurde. Erstens der Kostensenkung im sozialen Sektor, vor allem im Gesundheitswesen, zweitens einer Anpassung der Rentenversicherung an demografische Entwicklungen und drittens der Flexibilisierung des Arbeitsmarkts und der arbeitsmarktpolitischen Instrumente. Als Legitimationsgrundlage diente das Wohl der Allgemeinheit. ‘Die gefundenen Lösungen bedeuteten fast immer Leistungseinschränkungen, höhere Selbstbeteiligungen, verschärfte Integrationsmechanismen.’ Verschiedene politische Schritte bewirkten eine im Zeitverlauf stetige Zunahme des sozialen Zwangs zu arbeiten. Das wiederholte Absenken sozialer Transfer- und Versicherungsleistungen bei Arbeitslosigkeit begünstigte dazu tendenziell sinkende Löhne über das Mindestsicherungssystem der Sozialhilfe wurde in Deutschland ab den 80er Jahren zweifellos staatliche Lohnpolitik vollzogen, wie z.B. auch Boeckh / Huster / Benz (2011) betonen: ‘Die Mindestsicherungspolitik wurde so zu einem der zentralen Instrumente angebotsorientierter, wirtschaftsliberal ausgerichteter staatlicher Lohnpolitik, die durch Schnitte bei anderen Sozialleistungen flankiert wurde.’ Zu beachten sind allerdings auch einige Leistungsverbesserungen, wie beispielsweise die Verlängerung der Arbeitslosengeldbezugsdauer für ältere Erwerbslose, Erleichterungen für berufstätige Eltern, eine Erweiterung der Kinder und Jugendhilfe und die Einführung einer staatlichen Absicherung des Pflegerisikos durch die Pflegeversicherung. Trotz umfangreicher Einschnitte und Änderungen blieben die Grundlagen des Systems an sich in den Jahren der konservativ-liberalen Koalition erhalten. Die Politik der Regierung Kohl war insgesamt eindeutig auf Umverteilung von ‘unten nach oben’ gerichtet. Hier nicht dargestellte Steuerreformen sorgten dafür, dass sich die Einkommensverteilung zulasten von Arbeitnehmern verschob, während Unternehmer und Vermögende begünstigt und so die Privatvermögen von Superreichen erhöht wurden. Unbestreitbar fand eine zunehmende Subventionierung privatwirtschaftlicher Gewinne statt von 1980 bis 1998 fiel der Anteil an Gewinnsteuern am Gesamtsteueraufkommen von 22,7% auf 11,7%. Abschließend ein knappes Resümee zur deutschen Sozialpolitik 1973 – 1998 aus dem ersten Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung von 2001. Dort wurde ein kontinuierlicher Anstieg relativer Einkommensarmut seit Beginn der 80er Jahre ermittelt. Daneben stellten die Verfasser im Untersuchungszeitraum eine generelle Zunahme der Ungleichheit von Erwerbseinkommen in der Bundesrepublik fest. ‘Die Sozialgesetzgebung hat auf veränderte gesamtgesellschaftliche Bedingungen mit vielen Reformen reagiert, die auch zu Einschnitten führten. Hinsichtlich der steuerfinanzierten Transfers mit Mindestsicherungscharakter haben fehlende bzw. nicht regelgebundene, lediglich diskretionär erfolgte Anpassungen teilweise zu sinkenden Realwerten geführt. Zumindest beim Familienleistungsausgleich ist [...] eine wesentliche Verbesserung eingetreten.’

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Stefan Petzold, geb. 1982, ist Soziologe und Diplom-Sozialarbeiter und lebt seit 2006 in Frankfurt am Main. Nachdem er eine kaufmännische Ausbildung bei Bertelsmann abgeschlossen hatte, studierte er Sozialarbeit und Soziologie. Die Schwerpunkte in den beiden Studiengängen bildeten die Hintergründe und sozialen Folgen der gegenwärtigen Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik.