Vor dem Hintergrund der Finanzkrise der öffentlichen Haushalte haben sich für die Privatisierung von öffentlichen Aufgaben auch in Deutschland Public Private Partnerships (PPP) etabliert. Die öffentlichen Haushalte erhoffen sich von PPP Effizienzgewinne zwischen 10-25 % gegenüber der herkömmlichen rein staatlichen Leistungserstellung. Die Wahl zwischen herkömmlicher Leistungserstellung und PPP wird inzwischen auch in der Öffentlichkeit kontrovers diskutiert. Dabei überwiegen politisch motivierte Argumente und es mangelt an empirischer Forschung und wissenschaftlichen Analysen. Auch die Bundeswehr, welche sich in einem tief greifenden Wandel befindet, führt mittlerweile große Teile ihrer Service-Dienstleistungen in PPP-Projekten durch. Die vorliegende Untersuchung verfolgt das Ziel, die Ursachen für das Phänomen PPP zu veranschaulichen und den Begriff von anderen Privatisierungsformen abzugrenzen. Sie soll Entscheidungsträgern in Verwaltung und Wirtschaft wie auch Leistungsempfängern einen Einblick in die Problematik von PPP allgemein und speziell in der Bundeswehr geben.

Textprobe: Kapitel 2.9, Stärken und Chancen von PPP: 2.9.1, Vorbemerkungen: Laut einer Studie des DIFU erwartet die öffentliche Hand die Vorteile einer PPP-Alternative vor allem in Beschleunigungsaspekten und Effizienzvorteilen. Die Befragten nannten diese Gründe weitaus häufiger als den Bedarf an Privatkapital und eine höhere Effektivität. Eine qualitative Befragung von öffentlichen Finanzentscheidern hat ergeben, dass es zwei etwa gleich große Entscheidergruppen gibt, nämlich ‘Skeptiker’, welche Zweifel haben, dass ein privates Unternehmen bei gleicher Qualität günstiger herstellen kann als die öffentliche Hand, und ‘Pioniere’, welche die Möglichkeit, dass Private effizienter arbeiten, bejahen. ‘PPP wird an dieser Stelle zu einer Art Glaubensfrage.’ Obwohl es umfassende und eingehende Literatur zum Thema PPP gibt, sind doch die Beweise für die Sinnhaftigkeit, also die Wirtschaftlichkeit von PPP-Projekten unklar. Leider sind wissenschaftlich solide Ergebnisse zum Outsourcing und zu PPP im öffentlichen Sektor rar. Die sehr häufig zitierten Quellen empirischer Befunde stammen aus Großbritannien aus dem Jahr 2000. Auch vor dem Hintergrund der üblichen langen Vertraglaufzeit von Vertrags-PPP und der zeitlich nicht begrenzten Dauer von Organisations-PPP fehlt es derzeit noch an belastbarem Wissen hinsichtlich der langfristigen Effekte und Risiken. In Großbritannien ist es bei den bisher untersuchten PPP-Projekten laut einer staatlich beauftragten Studie zu einer um 17 % billigeren Leistungserstellung gekommen. Die Bundesregierung geht von durchschnittlich 10 % Effizienzgewinnen bei PPP aus. Die in der Literatur genannten Effizienzwirkungen von 10–25 % Einsparungen durch PPP sind empirisch nur schwach belegt, in der Regel handelt es sich nicht um unabhängige Studien. Auch das Grünbuch der EU geht von der Prämisse aus, dass der private Sektor besser arbeitet als der öffentliche. Weitere Quellen mit empirischen Befunden zu gemischtwirtschaftlichen Unternehmen gehen davon aus, dass sich PPP-Projekte bezüglich Profitabilität und betrieblicher Effizienz ungefähr auf dem Niveau öffentlicher Unternehmen bewegen. 2.9.2, Lebenszyklusansatz: Ein entscheidendes Wesensmerkmal speziell von Vertrags-PPP ist die Betrachtung eines Projektes über den gesamten Lebenszyklus. Da, anders als bei der herkömmlichen Vergabe, bei PPP alle Aufgaben an einen einzigen Anbieter vergeben werden, hat dieser von Beginn an die Kosten für den gesamten Lebenszyklus zu erfassen und zu planen. Der Auftragnehmer wird nicht nur die einmaligen Investitionskosten, sondern auch die in den Folgejahren anfallenden Betriebs- und Erhaltungskosten berücksichtigen, da diese über die Vertragslaufzeit einen erheblichen Teil der Gesamtkosten ausmachen können. Der Lebenszyklusansatz bewirkt ein phasenübergreifendes Kostenbewusstsein. Es entstehen Anreize, im späteren Verlauf Betriebskosten einzusparen. Um die Betriebskosten langfristig senken zu können, ist es nötig, in der Konzeptions- und Planungsphase dahingehend Einfluss nehmen zu können. So können höhere Investitionskosten bewusst in Kauf genommen werden, um einen nachfolgenden, kostenintensiven Unterhalt zu vermeiden. Nach Ablauf einer projektspezifischen Anzahl von Jahren übersteigen die Bewirtschaftungskosten die Investitionskosten. Durch die outputorientierte Leistungsbeschreibung erhalten die Anbieter die Möglichkeit, kreativere Vorschläge und alternative Lösungsansätze einzubringen. Im herkömmlichen Beschaffungsprozess spielen die Betriebs- und Instandsetzungskosten für den öffentlichen Auftraggeber praktisch keine Rolle. Projekte werden vor dem Hintergrund von Haushaltszwängen investitionskostenoptimiert geplant. Die in der Planungs- und Realisierungsphase eingesparten Haushaltsmittel werden dann später durch einen um Faktoren größeren Aufwand im Betrieb wieder aufgewendet. Der Lebenszyklusansatz führt beim öffentlichen Auftraggeber nicht nur zu einer erhöhten Kostentransparenz und zu einem neuen Wirtschaftlichkeitsverständnis, sondern er kann auch als eine entscheidende Quelle für die Realisierung von Effizienzgewinnen angesehen werden. 2.9.3, Beschleunigte Projektrealisierung: Hohe Erwartungen gibt es an eine schnellere Projektrealisierung durch PPP. Die Entscheidungsabläufe in Unternehmen sind schneller, flexibler und weniger an bürokratische Prozeduren gebunden. Ein Grund dafür ist der rechtliche Rahmen, z.B. Auflagen des öffentlichen Rechts und verwaltungstechnische Praktiken, in welchem die Verwaltungen agieren. Von dem Moment an, wo man sich im Privatrecht bewegt, werden die Grenzen des legalen und vorgeschriebenen Rahmens erweitert. Demzufolge kann die öffentliche Hand ‘besser die Dringlichkeit, die Vielfalt oder die Notwendigkeit von sporadischen oder vorübergehenden Aktionen bewältigen, für welche die Verwaltung sonst zu starr oder schwerfällig ist.’ Zudem kann es zu einem Vorzieheffekt bei PPP-Investitionen kommen, da die normale, oft langwierige Haushaltsplanung für eine eigene Kreditaufnahme entfällt. 2.9.4, Skaleneffekt und Erfahrungskurve: PPP-Projekte haben in der Regel durch die Lebenszyklusbetrachtung und die Vergabe aller darin enthaltenen Aufgaben an einen Anbieter einen größeren Umfang als herkömmliche Einzelvergaben. Daher haben auch größere und fortgeschrittenere Anbieter ein Interesse, die Aufgaben zu erfüllen. Bei diesen Firmen können Skaleneffekte sogenannte ‘Economies of Scale’, ein Grund für eine bessere Kostenstruktur sein. Die Bündelung von mehreren Projekten innerhalb eines Unternehmens und Synergie-Effekte innerhalb des Unternehmens spielen in diesem Zusammenhang eine Rolle. Unternehmen, welche sich auf PPP-Projekte spezialisiert haben, können ihre Erfahrungen mit vergleichbaren Projekten im In- und Ausland nutzen. Hier kann der ‘Lernkurveneffekt’ ein Grund für geringere Kosten und bessere Qualität sein. Denn wenn z.B. ein Dezernent einer Stadt einmalig in seinem Berufleben ein Schwimmbad baut, wird er alle Fehler machen, die ein auf Schwimmbadbau spezialisierter Bauträger längst in seiner Erfahrungskurve abgehakt hat. 2.9.5, Optimale Risikoallokation: Bei PPP-Projekten werden die Risiken so verteilt, dass derjenige die Risiken übernimmt, der sie am besten beherrschen kann, der sogenannte ‘Cheapest Cost Avoider’. Der Staat kann demzufolge Risiken, welche von Privaten besser getragen werden, abtreten. Das Risiko wird transferiert und die öffentliche Hand kann durch Strafzahlungen so gestellt werden, als ob das Negativereignis nicht eingetroffen wäre. So kann z.B. das Risiko der rechtzeitigen Erstellung eines Gebäudes auf den Partner übertragen werden, indem die öffentliche Verwaltung im Vertrag Strafzahlungen, z.B. für die alternative Anmiete von Räumen, für diesen Fall vorsieht. Für die Gesamtheit der Risiken von konventionellen Beschaffungsvorhaben gegenüber PPP ergibt sich, dass die Eintrittswahrscheinlichkeit des Negativereignisses und die Schadenshöhe geringer ausfallen. Der daraus entstehende finanzielle Vorteil kann unter den Vertragspartnern verteilt werden und führt zu Einsparungen. Laut Hodge ist der Risikotransfer allein für 60 % aller Einsparungen bei PPP-Projekten in Großbritannien verantwortlich. Bei 35 % der untersuchten PPP-Projekte war die Wirtschaftlichkeit des Projektes dazu einzig auf den Risikotransfer zurückzuführen. Der Risikotransfer stellt also einen sehr gewichtigen Vorteil von PPP-Projekten dar. Frühe PPP-Erfahrungen in Großbritannien und Australien haben gezeigt, dass allerdings eine zu exzessive Übertragung von Risiken auf den privaten Partner häufig die finanzielle Situation des Projektes insgesamt gefährdete. 2.9.6, Wettbewerb: Einigkeit herrscht bei allen Autoren darüber, dass Wettbewerb eine Quelle von Effizienz sowohl in der Privatwirtschaft als auch in der öffentlichen Verwaltung ist. In PPP-Projekten werden Aufgaben zumindest teilweise auf dem Markt erbracht, auf dem Wettbewerb herrscht. Der Wettbewerb kann ein Mittel zur Förderung der Effizienz und Kostenreduktion auf Anbieterseite wie auch innerhalb der öffentlichen Verwaltungen gegenüber weiterhin rein öffentlich erstellten Leistungen sein. Durch den Wettbewerb auf Anbieterseite findet sich am ehesten die kosteneffizienteste Lösung, denn der Wettbewerb regt die Innovationskraft jedes einzelnen Anbieters an. Erfolgreiche PPP-Projekte werden aus diesem Grunde auch weltweit im Rahmen eines strukturierten und transparenten Wettbewerbsverfahrens unter Wahrung einer ausreichend großen Anzahl von Wettbewerbern vergeben. Die Entscheidung über die Art und Weise der Outputerstellung sollte dem Privaten überlassen werden. Nur so lassen sich der Ideenwettbewerb des Marktes und das Innovationspotenzial der Wirtschaft nutzen.

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Stefan Greite, Dipl.-Kfm., MBA, LL.B., wurde 1979 in Hilden geboren. Sein Studium der Betriebswirtschaftslehre an der Helmut-Schmidt Universität in Hamburg schloss der Autor im Jahr 2004 als Dipl.-Kfm. erfolgreich ab. Teile seiner Studienzeit verbrachte der Autor an Universitäten in Australien, Kanada und China. Nach seinem Studium sammelte der Autor umfassende praktische Erfahrungen in der öffentlichen Verwaltung von Bund, Land und Kommune. Seine Tätigkeit bei verschiedenen Bundeswehrdienststellen motivierte ihn, sich der Thematik des vorliegenden Buches zu widmen.