Dieses Buch befasst sich mit der Problematik des Netzzugangs, dessen Ausgestaltung und Folgen für die Wettbewerbsentwicklung in den liberalisierten Briefmärkten Deutschland und Großbritannien. Der britische Briefmarkt wurde als Vergleichsland gewählt, da die britische Regulierungsbehörde mit Hilfe des Netzzugangs eine gegenläufige Marktöffnungsstrategie verfolgt. Die zentrale Fragestellung der Studie lautet: Existiert ein Trade-off zwischen einem Infrastrukturwettbewerb (End-to-End) und einem Netzzugangswettbewerb (Access)? Mit anderen Worten: Begründen die positiven Effekte eines Netzzugangs dessen regulatorische Forcierung oder überwiegen die Risiken eines verpflichtenden Netzzugangs im Hinblick auf eine nachhaltige Wettbewerbsentwicklung des Briefmarktes? Um dieser Frage auf den Grund zu gehen wird nach einem einleitenden Abschnitt, in dem der Liberalisierungs- und Regulierungsprozess des deutschen Briefmarktes nachvollzogen wird, zunächst eine theoretische Betrachtung des Netzzugangs im Briefmarkt angestellt, in der unabhängig voneinander die generelle Notwendigkeit einer gesetzlichen Netzzugangsregulierung sowie die ökonomischen Wirkungen eines Netzzugangs untersucht werden. Darauf folgt eine umfassende Darstellung der aktuellen Netzzugangsregime in den Vergleichsländern, in welcher die Netzzugangsmöglichkeiten, Teilleistungsentgelte und deren Regulierung beschrieben werden. Eine vergleichende Analyse der Regulierungsregime und der Wettbewerbsentwicklung beider Länder rundet diesen Abschnitt ab. Durch die konträre Wettbewerbsentwicklung beider Länder erfolgt im darauf folgenden Abschnitt eine Analyse der Chancen und Risiken eines verpflichtenden Netzzugangs in Bezug auf die Generierung von Innovationen und die Erfüllung von Nachfragerpräferenzen, die Aufrechterhaltung des Universaldienstes und einer zukünftigen Rückführung der sektorspezifischen Regulierung. Zum Abschluss der Studie werden die wichtigsten Ergebnisse zusammengefasst und hieraus Handlungsempfehlungen für die weitere Regulierung des deutschen Briefmarktes abgeleitet.

Textprobe: Kapitel 4.1, Der Netzzugang in Deutschland: 4.1.1. Netzzugangsmöglichkeiten für Wettbewerber: Der Netzzugang in Deutschland wird durch die §§ 28-32 PostG geregelt. Dabei verpflichtet § 28 Abs. 1 PostG ein marktbeherrschendes Unternehmen, in diesem Fall die DP AG dazu, Teile der von ihr erbrachten Beförderungsleistungen (sog. Teilleistungen) gesondert anzubieten, sofern dies wirtschaftlich zumutbar ist. Auch Art. 11 der EU-Postdiensterichtlinie 97/67/EG verlangt, ‘daß den Nutzern und dem Anbieter bzw. den Anbietern von Universaldienstleistungen Zugang zum öffentlichen Postnetz unter transparenten und nichtdiskriminierenden Bedingungen gewährt wird.’ Das Postgesetz trifft keine detaillierten Aussagen über die Ausgestaltung des Netzzugangs und folglich auch nicht darüber, ob Wettbewerber das Recht haben, Sendungen von verschiedenen Absendern zu konsolidieren, um diese anschließend bei der DP AG einzuliefern und dafür Großkundenrabatte zu realisieren. In der Begründung der Bundesregierung zum Postgesetz heißt es jedoch, dass die Verpflichtung zum Angebot von Teilleistungen in sehr engen Grenzen auch gegenüber anderen Anbietern von Postdienstleistungen gilt, sofern das marktbeherrschende Unternehmen hierdurch nicht schlechter gestellt wird. ‘Durch die infolge eines offenen Netzzugangs realisierbaren Gewinne aus Arbeitsteilung können die Gesamtkosten des Postsektors gesenkt und damit letztlich ein niedrigeres Preisniveau in diesem Bereich erreicht werden.’ Neben dem Anspruch bestimmte Teile der Beförderungsleistung der DP AG zu übernehmen, besteht gem. § 29 PostG ein Anspruch auf Zugang zu Postfachanlagen der DP AG sowie zu Informationen über Adressänderungen, die der DP AG vorliegen. Die DP AG verfügt über eine Infrastruktur mit rund 14.000 Filialen, 82 Briefzentren und 3.500 Zustellstützpunkten. Aufgrund diverser Beschlüsse der Bundesnetzagentur gewährt die DP AG seit dem Jahr 2000 sowohl Kunden als auch Wettbewerbern Teilleistungszugänge zu den Ausgangsbriefzentren (BZA) und Eingangsbriefzentren (BZE). Ein Netzzugang zu den Zustellstützpunkten (ZSP) besteht hingegen nicht. Der Antrag eines Konkurrenten der DP AG auch Zugang zu den ZSP zu erhalten, wurde von der Bundesnetzagentur abgewiesen und durch das Verwaltungsgericht Köln bestätigt. Zur Begründung nannte das Gericht, dass die ZSP keine geeigneten Knotenpunkte für eine Netzzugang darstellen und ein solcher Zugang der DP AG wirtschaftlich nicht zumutbar sei, da die ZSP nicht über ausreichende Personal- und Sachmittel verfügen. Kunden und Wettbewerber erhalten Rabatte für solche Leistungen, die ansonsten von der DP AG erbracht werden müssten. Konsolidierern, die Briefe mehrerer Absender bündeln und vorsortieren, um sie dann in einem Briefzentrum der DP AG einzuliefern, erhielten hierfür lange Zeit keine Rabatte. Am 20.10.2004 hat die Europäische Kommission entschieden, dass § 51 Abs. 1 S. 2 Nr. 5 PostG gegen Art. 86 Abs. 1 EG in Verbindung mit Art. 82 EG verstoße, da die Bestimmung gewerbsmäßige Postdienstleister, die Sendungen eines Absenders oder mehrerer Absender einsammeln daran hindert, mengenabhängige Rabatte für die Einlieferung zu erhalten. Der Auflage, diesen Verstoß zu beseitigen, ist die Bundesrepublik Deutschland nicht nachgekommen. Erst durch einen Beschluss des Bundeskartellamts im Jahr 2005 wurde diese Praxis der DP AG mit sofortiger Wirkung untersagt. Nach Einschätzung des Bundeskartellamtes verstieß dieses Verhalten gegen § 20 Abs. 1 GWB und Art. 82 EG. Demnach darf die DP AG als marktbeherrschendes Unternehmen nicht die Sendungen von Postdienstleistern, die jeweils nur die Sendungen eines Großkunden einliefern, und Konsolidierern, die Sendungen verschiedener Kunden einliefern, ohne sachlich gerechtfertigten Grund unterschiedlich behandeln. Für eine Unterscheidung danach, ob Sendungen von einem oder von mehreren Absendern stammen, gibt es keine Rechfertigung, da sämtliche Sortier- und Transportvorgänge der Briefbeförderungskette empfängerorientiert erfolgen. Damit ergeben sich zwischen den Sendungen von Massenversendern und denen von Konsolidierern weder in postalischer noch in wirtschaftlicher Hinsicht relevante Unterschiede. Entgegen der Ansicht der DP AG betonte das Bundeskartellamt, dass eine Verpflichtung den Teilleistungszugang für Konsolidierer zu verweigern nicht bestünde, da die DP AG nach § 28 Abs. 3 PostG auch die Möglichkeit besitzt, den Netzzugang frei zu verhandeln. Sobald die DP AG folglich bestimmten Postdienstleistern Netzzugang gestattet, muss dieser Zugang diskriminierungsfrei gewährt werden. Zudem wurde die Verweigerung der DP AG gegenüber Konsolidierern als eine Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels gem. Art. 82 EG gewertet, da die DP AG in Großbritannien selber den Teilleistungszugang nutzt, den sie anderen Postdienstleistern in Deutschland jedoch verweigert. Die DP AG gewährt Teilleistungsrabatte sowohl für Individualsendungen mit einer Zustellung von einem Werktag nach Einlieferung (E+1) als auch für adressierte Werbesendungen mit einem längeren Laufzeitziel (E+4). Die Individualsendungen umfassen die Produkte Postkarte (0,45 €), Standardbrief (0,55 €), Kompaktbrief (0,90 €), Großbrief (1,45 €) und Maxibrief (2,20 €). Adressierte Werbesendungen sind inhaltsgleiche Massensendungen, wobei die DP AG Rabatte für das Produkt Infopost gewährt. Individualsendungen können auf beiden Netzzugangsebenen eingeliefert werden, während Rabatte für Werbesendungen nur bei Einlieferung in ein BZE gewährt werden. Damit Großkunden und Konsolidierer die entsprechenden Teilleistungsrabatte realisieren können, müssen sie bei Einlieferung der Sendungen in die Briefzentren bestimmte Voraussetzungen erfüllen. Die Einlieferung von Briefsendungen für alle Postleitzahlengebiete in Deutschland erfolgt ins BZA. Um Preisnachlässe auf BZA-Ebene zu erhalten müssen die Sendungen nach Briefprodukt sowie nach den ersten beiden Ziffern der Postleitzahl vorsortiert und mit einer durchlaufenden Nummerierung versehen werden. Zudem müssen die Sendungen maschinenlesbar sein und maschinell freigemacht werden (Freistempelung oder DV-Freimachung). Rabatte werden erst ab einer Mindesteinlieferungsmenge von 5.000 Briefsendungen im Format Standard, Kompakt oder Postkarte bzw. 500 Briefsendungen im Format Groß oder Maxi gewährt. Für einen Teilleistungszugang auf BZE-Ebene gelten die gleichen Bedingungen wie beim BZA-Zugang. Zusätzlich müssen die Empfänger innerhalb der Leitregion des Briefzentrums sein. Beim BZE-Zugang gelten Mindesteinlieferungsmengen von 250 Sendungen im Format Standard, Kompakt, Postkarte oder Infopost bzw. 100 Briefsendungen im Format Groß oder Maxi. Die Einlieferungszeiten und -bedingungen wurden im Jahr 2008 erweitert, nachdem Wettbewerberbeschwerden zu einer Überprüfung durch die Bundesnetzagentur geführt hatten. So wurden neben längeren Öffnungszeiten der Großannahmestellen auch die sog. Einlieferungsslots für Teilleistungssendungen zeit- und mengenmäßig erweitert. Damit können Teilleistungssendungen nun auch außerhalb der regulären Öffnungszeiten eingeliefert werden. Für Leistungen wie das Anbringen von Barcodes durch Versender oder Dritte bietet die DP AG keine Rabatte an. Auch die Möglichkeit eines Zugangs zu den Zustellstützpunkten besteht nicht, womit eine Vorsortierung auf Gangfolge ebenfalls nicht angeboten wird (nach Gangfolge sortierte Sendungen könnten ebenso gut im BZE eingeliefert werden).

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Martin Pohl, Dipl.-Volksw., Jahrgang 1983, studierte an der Philipps-Universität Marburg mit erfolgreichem Abschluss im Jahr 2009. Während des Studiums lagen seine Schwerpunkte im Bereich der Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik sowie der Finanzwissenschaft. Durch absolvierte Praktika in der Bundesnetzagentur sowie im Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie erwarb sich der Autor fundierte Kenntnisse in der Wettbewerbs- und Regulierungsökonomie in den Sektoren Post und Telekommunikation. Mit der Motivation dieses Wissen zu erweitern und zu vertiefen, entstand die vorliegende Studie.