In Anbetracht sich wandelnder Rahmenbedingungen muss die öffentliche Verwaltung immer stärker zur eigenen Veränderung in der Lage sein. Es gilt daher, ihre generelle Veränderungsfähigkeit zu fördern, konkrete Veränderungsprozesse zu initiieren und den Erfolg von Veränderungsprojekten sicherzustellen. Die vorliegende Studie untersucht, inwieweit die unabhängigen und mit umfassenden Prüfungs- und Beratungsaufgaben betrauten Rechnungshöfe dazu einen Beitrag leisten können: Welche Möglichkeiten und Grenzen lassen sich für eine veränderungsunterstützende Rolle der Rechnungshöfe identifizieren? Inwieweit nehmen die Rechnungshöfe diese Rolle bereits wahr und zu welchen neuen Anforderungen würde sie führen? Ausgehend vom traditionellen Fokus der Rechnungshöfe auf die Vergangenheit, formale Prüfungsmaßstäbe und Einzelfälle will der Verfasser vor allem eine Diskussion über Prüfungs- und Beratungsaspekte anregen, die bisher in der Rechnungshofliteratur und -praxis nicht thematisiert werden. Dazu gehören z. B. die soziale Effizienz von Veränderungsprojekten, die organisationale Veränderungsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung oder der Einsatz beratungsspezifischer Instrumente und Methoden.

Textprobe: Kapitel 3, Change Management und Change Agents: Vor diesem Hintergrund – dem Veränderungsbedarf auf der einen und der Veränderungsresistenz auf der anderen Seite – gelangte das Konzept des ‘Change Managements’ in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre auch in den Blick der öffentlichen Verwaltung. Dort befindet es sich nach vor, wie die Ende 2009 erschiene Broschüre ‘Change Management – Anwendungshilfe zu Veränderungsprozessen in der öffentlichen Verwaltung’ des Bundesministeriums des Innern beispielhaft zeigt. Mit Change Management soll die Quote schlecht vorbereiteter, ungenügend kommunizierter, unprofessionell durchgeführter oder unzureichend abgesicherter und deshalb gescheiterter oder jedenfalls nicht hinreichend erfolgreicher Veränderungsprozesse verringert werden. Eine einheitliche Definition hat sich bisher allerdings nicht durchgesetzt. Um den Untersuchungsgegenstand nicht von vornherein einzuengen, soll für den Zweck dieser Studie eine weite Definition gewählt und unter Change Management das intendierte Initiieren, Planen und Betreiben eines nachhaltigen und zielorientierten Wandels von Strategien, Aufgaben, Prozessen, Strukturen und Kulturen in sozialen Systemen verstanden werden. Dagegen soll bewusst nicht von einer ‘Steuerung des Wandels’ gesprochen werden, da soziale Systeme nach der modernen Systemtheorie jedenfalls nicht direkt steuerbar sind. Auf den damit angedeuteten Streit zwischen steuerungspessimistischen und -optimistischen Theorien soll im vorliegenden Rahmen allerdings nicht eingegangen werden, weil es – wie noch zu zeigen ist – aus Sicht der Rechnungshöfe ohnehin nur um eine indirekte Steuerung gehen kann. Im Zusammenhang mit Change Management wird zudem häufig der Begriff des ‘Change Agents’ genannt. Auch insoweit existiert keine allgemein anerkannte Definition. Die vorhandenen Erklärungen zeugen jedoch von einem sehr weiten Begriffsverständnis: Danach werden Change Agents als ‘treibende Kräfte in geplanten Veränderungsprozessen’ bezeichnet, die als Interne oder Externe den Wandel initiieren, ihn antreiben, Anregungen und Motivation geben und den Wandel als Berater und Prozesshelfer sowie im Rahmen des Projektmanagements unterstützen, d. h. Teile des Change Managements übernehmen. Letztlich handelt es sich bei einem Change Agent somit nicht um einen dominierenden Veränderer, sondern um einen ‘Veränderungshelfer’, der dem sich wandelnden sozialen System Hilfe zur Selbsthilfe leistet. Bei der Frage nach den Möglichkeiten und Grenzen einer veränderungsförderlichen Tätigkeit der Rechnungshöfe geht es somit darum, inwieweit die Rechnungshöfe die Rolle eines Change Agents – eines ‘Veränderungshelfers’ – übernehmen können und sollten, um die öffentliche Verwaltung bei dem nachhaltigen und zielorientierten Wandel ihrer Strategien, Aufgaben, Prozesse, Strukturen und Kulturen zu unterstützen. II, Rechnungshöfe und Verwaltung: Zur Beantwortung dieser Frage werden nachfolgend zunächst die Aufgaben und Stellung der Rechnungshöfe sowie ihre Wirksamkeit im erforderlichen Rahmen erläutert. 1, Stellung und Aufgaben: Bei den Landesrechnungshöfen handelt es sich um oberste Landesbehörden und bei dem Bundesrechnungshof um eine oberste Bundesbehörde. Ihre Aufgaben ergeben sich aus dem Grundgesetz bzw. den Landesverfassungen, die von den Haushaltsordnungen des Bundes und der Länder konkretisiert und teilweise erweitert werden. Danach prüfen die Rechnungshöfe die Recht- und Ordnungsmäßigkeit sowie die Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der gesamten Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes bzw. des jeweiligen Bundeslandes. In mehreren Bundesländern sind die Rechnungshöfe außerdem für die überörtliche Prüfung der Kommunen zuständig. Da sich die Rechnungshöfe außerhalb der geprüften Verwaltung befinden, sind sie Teil der sogenannten ‘externen Finanzkontrolle’. Die Prüfungen der Rechnungshöfe bestehen – wie jene der Innenrevisionen – aus der Feststellung eines entsprechenden Sachverhalts als Ist-Objekt und seinem Vergleich mit einem Soll-Objekt, um Abweichungen zu ermitteln und Verbesserungsmöglichkeiten aufzuzeigen. Die Verbesserungen sollen dazu dienen, die Recht- und Ordnungsmäßigkeit des Verwaltungshandelns zu sichern, die Leistungsfähigkeit der Verwaltung zu erhöhen und Fehlentwicklungen zu vermeiden. Das Ziel der Rechnungshofprüfungen besteht folglich darin, System- und Verhaltensänderungen auszulösen. Zur Veranschaulichung können zwei kurze Beispiele dienen: -Der Landesrechnungshof Sachsen-Anhalt hat die ordnungsgemäße Beschaffung bei mehreren Behörden geprüft, dabei Verstöße gegen Haushalts- und Vergabegrundsätze moniert und unter anderem öffentliche Ausschreibungen sowie die Erstellung von Vergabevermerken gefordert. -Der Rechnungshof Baden-Württemberg hat die sparsame und wirtschaftliche Verwendung der Haushaltsmittel für Ermittlungskosten bei den Polizeidienststellen geprüft. Er stellte unter anderem fest, dass für die Inanspruchnahme von Ärzten, Labors und Dolmetschern zu hohe Vergütungen gezahlt werden, und hat deshalb Preisverhandlungen sowie eine gezieltere Auswahl der Vertragspartner vorgeschlagen.

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Martin Benner wurde 1978 in Leipzig geboren. Er ist Diplom-Rechtspfleger (FH), Master of Laws (oec.), Master of Arts (Personalentwicklung) und Master of Public Administration. Die Praxis der externen Finanzkontrolle und die Veränderungsanforderungen an eine moderne Verwaltung kennt der Autor aus erster Hand: Seit mehreren Jahren arbeitet er als Prüfer beim Sächsischen Rechnungshof. Zuvor war er unter anderem zweieinhalb Jahre in einem IT-Projekt der Justizverwaltung und als Geschäftsleiter eines Amtsgerichts tätig.