Aufgrund des Klimawandels ergeben sich für die Eisenbahninfrastruktur in Deutschland zahlreiche Klimaanpassungsbedarfe. Diese werden für die Bereiche Schienennetz, Eisenbahnstationen und Bahnstromversorgung systematisiert. Es wird argumentiert, dass der Bund dafür Sorge zu tragen hat, dass die bundeseigene Eisenbahninfrastruktur an den Klimawandel angepasst wird. Dabei wird der sogenannten Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuFV), einem Vertrag zwischen dem Bund und den bundeseigenen Eisenbahninfrastrukturunternehmen der Deutschen Bahn AG, eine zentrale Rolle beigemessen. Es wird festgestellt, dass der Bund über die LuFV den bundeseigenen Eisenbahninfrastrukturunternehmen bereits heute einige Anreize setzt, das Schienennetz, die Eisenbahnstationen und die Bahnstromversorgung an den Klimawandel anzupassen. Darauf aufbauend werden Empfehlungen ausgesprochen, wie die LuFV im Hinblick auf die Klimaanpassungsbedarfe bei der Eisenbahninfrastruktur weiterentwickelt werden sollte.

Textprobe: Kapitel 4.3, Bewertung des Konzepts der LuFV als politisches Anpassungsinstrument: Bevor untersucht wird, wie die LuFV über ihr Kennzahlsystem den EIU konkrete Anreize setzt bzw. setzen könnte, den identifizierten Klimaanpassungsbedarfen zu entsprechen, soll hier nun zunächst noch bewertet werden, wie das grundsätzliche Konzept der LuFV als politisches Klimaanpassungsinstrument einzuschätzen ist. Zur Bewertung von politischen Instrumenten, mit denen Maßnahmen zur Anpassung an den Klimawandel bewirkt werden sollen (Klimaanpassungsinstrumente), werden in der Literatur verschiedene Kriterien herangezogen. Hier wird das Konzept der LuFV in Hinblick auf die in der Literatur verbreitetsten Kriterien, Effektivität und Effizienz, sowie in Hinblick auf drei weitere in der Literatur vorkommende Kriterien bewertet. Bei dem Kriterium der Effektivität geht es um die Frage, wie gut mit einem Instrument sichergestellt werden kann, dass Klimaanpassungsmaßnahmen ergriffen werden (vgl. z.B. CIMATO & MULLAN (2010, S. 19). Für die LuFV ist damit zu klären, inwieweit sie die EIU so anreizen kann, tatsächlich Klimaanpassungsmaßnahmen zu ergreifen. Bedenkt man diese Frage, so kommt man zu dem Schluss, dass mindestens drei Bedingungen erfüllt sein müssen, damit die LuFV die EIU tatsächlich dazu bewegen kann, Klimaanpassungsmaßnahmen zu ergreifen: Erstens muss es für die EIU nötig sein, Klimaanpassungsmaßnahmen zu ergreifen, um die vorgegebenen Infrastrukturqualitätsziele einhalten zu können. Dafür ist die Ausgestaltung des Kennzahlsystems der LuFV maßgeblich. Zweitens muss der Handlungsbedarf den EIU bewusst sein. Und drittens muss eine Verfehlung der Qualitätsvorgaben für die Unternehmen mit solchen Sanktionen verbunden sein, die diese nicht bereit sind in Kauf zu nehmen. Bei einer Erfüllung dieser drei Bedingungen kann grundsätzlich davon ausgegangen werden, dass die LuFV als politisches Klimaanpassungsinstrument effektiv sein kann. Bei dem Kriterium der Effizienz zur Bewertung von politischen Klimaanpassungsinstrumenten geht es um die Frage, ob es die Instrumente ermöglichen, dass die angestrebten Ziele zu minimalen Anpassungskosten erreicht werden (vgl. z.B. CIMATO UND MULLAN 2010, S. 19). Bei der LuFV als mögliches Klimaanpassungsinstrument kann grundsätzlich davon ausgegangen werden, dass die verlangte Kosteneffizienz vorhanden ist. Der Grund: Es wird den EIU nicht vorgeschrieben, welche Klimaanpassungsmaßnahmen sie zu ergreifen haben, sondern es wird ihnen überlassen, wie sie die vorgegebenen Infrastrukturqualitätsziele erreichen. Deswegen werden diese den kostengünstigsten Weg wählen, mit dem sie die vorgegebenen Qualitätsziele erfüllen können. Das dritte Kriterium, das hier zur Bewertung des LuFV-Konzepts als Klimaanpassungsinstrument herangezogen wird, ist die Gerechtigkeit. In der Anpassungsliteratur benennen dieses Kriterium z.B. (CIMATO & MULLAN 2010, S. 19). Das Gerechtigkeitskriterium zielt auf die Verteilungswirkungen eines Instruments in Bezug auf Einkommen, Alter, Geschlecht, Herkunft oder andere Merkmale ab. Ein Gerechtigkeitsproblem des Konzepts der LuFV könnte darin gesehen werden, dass der Bund und damit letztlich der Steuerzahler den Infrastrukturbeitrag der LuFV finanziert, über den die bundeseigenen EIU dann Klimaanpassungsmaßnahmen finanzieren können. Da die Eisenbahninfrastruktur und deren Erhalt aber zur öffentlichen Daseinsvorsorge gezählt werden und diese grundsätzlich durch Steuergelder finanziert wird, ist auch die Steuerfinanzierung des Infrastrukturbeitrages der LuFV zu rechtfertigen. Ein Gerechtigkeitsproblem wird hier bei dem Konzept der LuFV daher nicht gesehen. Als viertes Kriterium zur Bewertung des LuFV-Konzepts als politisches Klimaanpassungsinstrument wird hier dessen Flexibilität betrachtet. Die Bedeutung dieses Kriteriums betont z.B. SMITH (1997, S. 254). Das Bewertungskriterium der Flexibilität bezieht sich auf den Aspekt der Unsicherheiten, die grundsätzlich im Zusammenhang mit Fragen der Anpassung an den Klimawandel bestehen. Fraglich ist hier besonders, wie flexibel das Instrument mit folgenden zwei Tatsachen umgehen kann: Erstens wird sich das Wissen über die zukünftige Klimaentwicklung und deren Auswirkungen im Laufe der Zeit verbessern und damit ggf. auch verändern. Und zweitens wird eine exakte Voraussage wann und wo genau welche Klimaanpassungsbedarfe bestehen naturbedingt nie möglich sein. Das Konzept der LuFV bietet grundsätzlich ein gewisses Maß an Flexibilität. Diese Flexibilität ergibt sich besonders daraus, dass den EIU keine konkreten Klimaanpassungsmaßnahmen vorgeschrieben werden, sondern lediglich Qualitätsziele vereinbart werden, die eingehalten werden müssen. Dadurch können die regulierten Unternehmen prinzipiell ihre Klimaanpassungsmaßnahmen stets flexibel am aktuellen Stand der Wissenschaft ausrichten. Das fünfte und letztes Kriterium zur Bewertung von politischen Klimaanpassungsinstrumenten, auf das hier eingegangen wird, ist deren Implementierbarkeit im Sinne der politischen Durchsetzbarkeit. Die Relevanz dieses Kriteriums betonen z.B. SMIT ET AL. (1999, S. 208). Bei der LuFV als mögliches Klimaanpassungsinstrument ist das Kriterium der politischen Durchsetzbarkeit grundsätzlich erfüllt. Auf der inhaltlichen Ebene ist dies zum einen mit der im Grundgesetz verankerten Pflicht des Bundes zu begründen, die Eisenbahninfrastruktur zu erhalten. Zum anderen ist bei der LuFV als Klimaanpassungsinstrument auch deswegen eine hohe politische Durchsetzbarkeit anzunehmen, weil sie prinzipiell nur Output-orientierte Qualitätsvorgaben setzt und nicht spezielle Anpassungsmaßnahmen vorschreibt. Dadurch können die Klimaanpassungsbestrebungen als Teil einer größeren und allgemeinen Qualitätspolitik verstanden werden, die auch ohne das explizite Ziel der Klimaanpassung auskommt. Solchen sogenannten mainstreaming-Ansätzen werden in der Anpassungsliteratur (relativ zu alleinigen Anpassungsansätzen) generell hohe Erfolgsaussichten zugesprochen, was die politische Durchsetzbarkeit betrifft (vgl. SMIT & WANDEL 2006, S. 289). Weiterhin ist die politische Durchsetzbarkeit der LuFV als Klimaanpassungsinstrument auch deswegen als grundsätzlich hoch zu bewerten, da der Bund bereits jährlich mehrere Milliarden Euro an die EIU überweist und daher eine gute Position hat, um diese Zahlungen an bestimmte Bedingungen zu knüpfen. Gestützt wird die Durchsetzbarkeit einer Weiterentwicklung der LuVF als Klimaanpassungsinstrument zudem durch § 13.7 der LuVF, der vorsieht, dass die Vertragspartner während der Laufzeit der Vereinbarung untersuchen, ob noch andere oder ergänzende Qualitätsparameter in die LuVF integriert werden sollten. Zusammenfassend kann an dieser Stelle festgehalten werden, dass die LuFV aufgrund ihrer Konzeption grundsätzlich geeignet erscheint, als politisches Anpassungsinstrument eingesetzt zu werden. Denn prinzipiell sind nicht nur die beiden in der Literatur am häufigsten genannten Beurteilungskriterien erfüllt, nämlich die Effektivität und die Kosteneffizienz, sondern ebenso grundsätzlich auch die Kriterien Gerechtigkeit, Flexibilität und Implementierbarkeit. 4.4, Abdeckung der Anpassungsbedarfe durch den Regelungsbereich der LuFV: Im vorangegangenen Kapitel ist begründet worden, dass es grundsätzlich sinnvoll erscheint, die LuVF als politisches Anpassungsinstrument einzusetzen. In diesem Kapitel soll nun analysiert werden, welche der identifizierten Klimaanpassungsbedarfe bei der Eisenbahninfrastruktur überhaupt in den konkreten Regelungsbereich der LuFV fallen – und welche nicht. Dazu werden zunächst diejenigen Klimaanpassungsbedarfe betrachtet, die sich aus dem erwarteten Anstieg des Meeresspiegels und dem damit verbundenen häufigeren Auftreten von extremen Hochwasserereignissen in küstennahen Gebieten ergeben. Diese Anpassungsbedarfe fallen besonders aus zwei Gründen grundsätzlich nicht in den Regelungsbereich der LuFV.

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